به گزارش یزدرسا دکتر اکبر غفوری استاد علوم سیاسی و عضو هیئت علمی دانشگاه یزد در تحلیلی به مناسبت سالگرد تأسیس شورای نگهبان به بررسی کارکرد این نهاد پرداخت. وی در این ارتباط نوشت:

مسئله نظارت بر قانونگذاري پيشينه تاريخي واضح و روشني در تاريخ معاصر كشور ما دارد. اصل دوم متمم قانون اساسي مشروطه به همين مسئله اختصاص يافته است كه به اصل «طراز» معروف است.

به موجب اين اصل اظهارنظر درباره ماهيت شرعي مصوبات قوه مقننه به عهده مجتهدين طراز اول است. تدوين‌كنندگان پيش‌نويش قانون اساسي و اعضاي مجلس خبرگان قانون اساسي با استفاده از اين اصل در قانون اساسي مشروطیت نهادي را در همين زمينه با اختيارات و وظايف بيشتري پيش‌بيني كرده‌اند كه اين خود از ابتكارات مرحوم آیت‌الله شيخ فضل‌الله نوري بود. هدف اصلی وی از همراهی با انقلاب مشروطیت و شرکت فعالانه در جنبش مشروعه‌خواهی ایجاد نظام سیاسی مبتنی بر شریعت بود.

البته انتخاب فقها براي مجلس شوراي ملي در آن زمان بر عهده علما و مراجع بود ولي انتخاب  فقهاي شوراي نگهبان به عهده رهبري است.

نهادهاي مشابه شوراي نگهبان

در كشورهاي ديگر نهادهاي مشابه شوراي نگهبان را مي‌توان پيدا كرد. در قانون اساسي فرانسه نهادی به نام شوراي قانون اساسي پيش‌بيني شده است كه شبيه شوراي نگهبان در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران است.

بر اساس ماده 56 قانون اساسي فرانسه شوراي قانون اساسي مركب از 9 عضو است كه براي مدت 9 سال به عضويت اين شورا منصوب مي‌گردند. انتخاب اين اعضا به اين‌گونه است كه هر كدام از مقامات رياست جمهوري و رياست مجلس سنا و رياست مجلس ملي سه نفر را براي كار نصب مي‌كنند. رؤساي جمهوری سابق فرانسه به لحاظ سمت نيز به طور مادام‌العمر عضو اين شورا خواهند بود. رياست اين شورا با حكم رئيس‌جمهور تعيين مي‌شود و جلسات اين شورا با 7 نفر رسميت پيدا مي‌كند.

در قانون اساسي آلمان نيز نهادي با صلاحيت‌هاي شبيه شوراي نگهبان پيش‌بيني شده است. در فصل نهم  قانون اساسي آلمان كه اختصاص به اجراي عدالت و سازمان دادگاه‌ها دارد اقتدارات قضائي را به دادرسان واگذار كرده است كه اين اقتدارات با دادگاه‌هاي قانون اساسي فدرال و دادگاه‌هاي ايالات اجرا مي‌شود.

دادگاه قانون اساسي مركب از دادرساني است كه در مجلس فدرال تعيين مي‌شوند و به همان تعداد دادرسان ديگري را شوراي ايالت انتخاب مي‌كند. صلاحيت اين دادگاه در قانون اساسي مشخص شده است كه مهم‌ترين آن‌ها عبارت است از تغيير قانون اساسي  و حل اختلاف‌نظر يا ترديد در اينكه آيا قانون ايالات با اين قانون از حيث صوري يا ماهوي و همچنين با ساير قوانين فدرال منطبق است يا مغايرت دارد. همچنين مشابه شوراي نگهبان در كشورهاي كره جنوبي و تركيه تحت عنوان دادگاه  قانون اساسي يا شوراي قانون اساسي پيش‌بيني شده است.

دلايل حقوقي نظارت استصوابي

از جمله اشكالاتي كه بر نظارت استصوابي شواري نگهبان بر انتخابات گرفته مي‌شود اين است كه اعمال اين نظارت، بر خلاف نص قانون اساسي و بر اساس يك تفسير جانبدارانه از آن است. زيرا در قانون اساسي مي‌خوانيم: «شواري نگهبان  نظارت بر انتخابات خبرگان رهبري، رياست جمهوري، مجلس شوراي اسلامي و مراجعه به آراي عمومي و همه‌پرسي را برعهده دارد».

همان‌گونه كه مي‌بينيم در اينجا از نظارت صحبت شده ولي هيچ ذكري از استصوابي بودن آن به ميان نيامده است، لذا دليلي بر اينکه نظارت استصوابي باشد از مفاد اين اصل بر نمي‌آيد، پس چگونه است كه نظارت شوراي نگهبان در حال حاضر استصوابي است؟

ادله متعددي در پاسخ به اين اشكال اقامه شده، از جمله اينكه:

1. مطابق قانون اساسي «تفسير قانون اساسي به عهده شواري نگهبان  است» يعني در مباحث و مواردي از قانون اساسي كه ابهام و ايهامي وجود داشته باشد، مرجع تفسير، شوراي نگهبان است و شواري نگهبان هم مطابق اصل 98 قانون اساسي، اصل 99 را تفسير كرده و اين‌طور بيان مي‌دارد كه اين نظارت استصوابي است.

توضيح اينكه در سال 70، پس از استسفار رئيس هيئت مركزي نظارت بر انتخابات از شواري نگهبان در خصوص اين اصل، شواري نگهبان اينگونه پاسخ داد: «نظارت مذكور در اصل 99 قانون اساسي استصوابي است و شامل تمام مراحل اجرايي انتخابات از جمله تأئيد و رد صلاحيت كانديدها مي‌شود.»

2. حقوق‌دانان مي‌گويند هرگاه در يك عبارت حقوقي لفظ عامي بدون قيد و شرط آورده شود، قيد و شرط نداشتن آن لفظ، مطلق و عام بودن آن را مي‌رساند. لذا از آنجايي كه در اين اصل، نظارت به صورت عام بيان شده است و قيد استطلاعي و يا استصوابي بودن آن ذكر نگرديده، نشانگر مطلق و عام بودن آن يعني استصوابي بودن آن است و به اين دليل كه نظارت استصوابي شامل نظارت استطلاعي نيز مي‌باشد، لذا نظارت در اين اصل، استصوابي است.

3. در اصل 99 قانون اساسي به كلمه «برعهده دارد» بر مي‌خوريم  كه بيان‌كننده حق مسئوليت است، يعني قانون اساسي وقتي مي‌گويد شوراي نگهبان نظارت را برعهده دارد يعني مسئوليت اين نظارت، كاملاً بر عهده شوراي نگهبان است و مسئوليت در جايي است كه ضمانت اجرا نيز در كار باشد.

بنابراين، اين نظارت بايد ضمانت اجرا نيز داشته باشد و از آن جايي كه نظارت استطلاعي ضمانت اجرا – از طرف ناظر – ندارد، اين نظارت نمي‌تواند استطلاعي باشد و ضرورتاً استصوابي است.

4. در قانون اساسي تنها مرجعي كه براي نظارت بر انتخابات شناخته شده، شوراي نگهبان است و اين دليل عام و در همه ابعاد بودن نظارت شوراي نگهبان يعني استصوابي بودن آن است.

5. دليل ديگر وحدت سياق است. بدين صورت كه ما در همه جاي قانون اساسي، هنگامي كه بحث از برگزاري انتخابات از سوي وزارت كشور را مي‌بينيم به نظارت شوراي نگهبان نيز برمي‌خوريم و در هيچ جاي قانون اساسي نيست كه از اجراي انتخابات به وسيله وزارت كشور صحبت شده باشد و در كنار آن مطلبي از نظارت شوراي نگهبان نباشد و خود اين امر، دليل بر نظارت مطلق و عام، يعني «نظارت استصوابي» شوراي نگهبان است كه همه مراحل و مقاطع انتخابات را در برمي‌گيرد.

6. دليل ديگري كه اقامه شده اين است كه: در صورتي كه نظارت موضوع اصل 99 قانون اساسي، از نوع استطلاعي بود بيشتر قابل اشكال، تشكيك و ايراد مي‌بود؛ زيرا در آن موقع، حقوقدانان مي‌توانستند اشكال كنند كه اگر اين نظارت هيچ ضمانت اجرايي ندارد پس فايده آوردن آن در قانون اساسي چه بوده است؟! و اينكه آيا اين نظارت مي‌توانست روح قانون اساسي و اهداف قانون‌گذار از جعل نظارت در اين اصل را تأمين كند؟!

و آيا اگر نظارت موضوع اصل 99 قانون اساسي، استطلاعي – كه در حقيقت يك كسب اطلاع و گزارش بيشتر نيست – مي‌بود، ديگر آيا آنقدر تأثيرگذار در امر انتخابات و با اهميت بود كه قانون‌گذار، آن را در قالب يكي از اصول قانون اساسي قرار دهد؟! و آيا كافي نبود كه تكليف آن را به قوانين عادي واگذار كند؟! لذا اينكه نظارت بر انتخابات در قانون اساسي آورده شده حكايت از تأثيرگذار بودن آن در سرنوشت كشور يعني استصوابي بودن آن دارد.

7. دليل ديگر اينكه: در قانون اساسي و قوانين ديگر، هيچ مرجع ديگري به جز شوراي نگهبان براي نظارت بر انتخابات مشخص نشده است. لذا از آن‌جايي كه اجراي انتخابات بدون نظارت مؤثر كه حق ابطال را نيز دربرگيرد امكان‌پذير نيست، بنابراين، مرجع اين نظارت، بايد شوراي نگهبان باشد. در ثاني اگر نظارت شوراي نگهبان استطلاعي بود بايد در قانون اساسي و قوانين ديگر، مرجع اطلاع مشخص مي‌گرديد.

اشكالات و شبهات غيرحقوقي بر نظارت استصوابي

در خصوص نظارت استصوابي شوراي نگهبان بر انتخابات، اشكالات متعدد ديگري نيز گرفته شده است كه چندان بعد حقوقي ندارد و بيشتر به اشكالات سياسي و منطقي شبيه مي‌باشد. از جمله:

1. اينگونه نظارت، دخالت در رأي مردم است

2. نقض حاكميت ملت است

3. اعمال قيوميت از سوي عده خاص (شوراي نگهبان) بر اكثريت مردم است

4. اهانت به مردم است (زيرا مگر مردم صغير يا مجنون هستند كه نتوانند مصالح خود را تشخيص دهند تا شوراي نگهبان براي آنان تعيين تكليف كند؟!)

5. اينگونه نظارت مختص انتخابات در ايران است و در كشورهاي ديگر اعمال نمي‌شود

6. اين نظارت در زمان حضرت امام نبوده و بعد از ايشان رايج شده است

پاسخ به شبهات

اولاً: اين نظارت، به هيچ وجه مختص انتخابات ايران نيست. بلكه در همه جاي دنيا نيز اين نوع نظارت، اعمال مي‌شود. (كه قبلاً در بحث دلايل ضرورت نظارت و شيوه‌هاي اعمال آن در انتخابات كشورهاي ديگر توضيح داده شد.) لذا تمام اشكالات پنج‌گانه فوق بر انتخابات كشورهاي ديگر نيز مي‌تواند وارد باشد و مختص  نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات در ايران نيست.

ثانياً : اينگونه نظارت نه تنها دخالت در رأي مردم نيست، بلكه نوعي تأكيد بر رأي مردم نيز مي‌باشد؛ چون همان مردمي كه در انتخابات شركت مي‌كنند؛ قبلاً به قانون اساسي آن كشور و قانون انتخابات رأي داده‌اند و در قانون اساسي و قانون انتخابات، شرايط انتخاب شوندگان را تعيين كرده‌اند.

در حقيقت، مردم با رأي به قانون اساسي به طور مستقيم و رأي به قانون انتخابات به طور غيرمسقيم (از طريق نمايندگانشان در مجلس) پذيرفته‌اند كه اولاً كساني كه بايد انتخاب شوند كه واجد شرايط خاصي باشند و ثانياً مرجع تشخيص صلاحيت آن‌ها را نيز تعيين كرده‌اند، لذا آن مرجع وكيل مردم است تا اين شرايط و صلاحيت‌ها را اعمال كند نه قيم آنان.

پس از اعمال نظارت از طرف شوراي نگهبان در ايران و يا در وزارت كشور در ديگر كشورها، نه تنها اعمال قيوميت بر مردم و دخالت در رأي آنان نيست، بلكه تأكيد بر اعمال رأي و حق مردم و حفظ حاكميت آن‌ها است. لذا اين اشكالات به هيچ وجه نمي‌تواند وارد باشد.

نكته ديگري كه بايد ذكر شود اين است كه بايد از منتقدين نظارت استصوابي شوراي نگهبان پرسيده شود كه اگر اين نظارت را از عهده شوراي نگهبان خارج كنيم آيا مشكل نظارت استصوابي حل خواهد شد؟ قطعاً جواب مثبت نمي‌تواند باشد؛ زيرا به هر حال انتخابات بدون نظارت كه نمي‌تواند باشد لذا در فرض مذكور، بايد انتخابات با نظارت استصوابي وزارت كشور (مانند برخي ديگر از كشورها) انجام شود.

توضيح اينكه: در كشور ما دوبار نظارت بر انتخابات صورت مي‌گيرد. يك بار وزارت كشور تأئيد و رد صلاحيت مي‌نمايد و بار دوم، شوراي نگهبان بر اعمال نظر وزارت كشور، اعمال نظارت مي‌نمايد. لذا هم‌اكنون نظارت وزارت كشور بر انتخابات، استطلاعي و نظارت شوراي نگهبان، استصوابي است.

حال اگر قرار باشد مسئوليت نظارت از شوراي نگهبان گرفته شود و اين نظارت تماماً بر عهده وزارت كشور قرار گيرد و يا اينكه نظارت شوراي نگهبان استطلاعي شود، به طور طبيعي نظارت وزارت كشور، استصوابي مي‌گردد.

چنانچه در انتخابات شوراها همين‌گونه شد. يعني هيئت‌هاي اجرايي وزارت كشور نامزدي‌هاي شوراها را، تأئيد و رد صلاحيت كردند و هيئت‌هاي نظارت كه وظيفه آن‌ها طبق قانون شوراها اعمال نظارت استصوابي بود و موظف به بررسي تأئيد و رد صلاحيت‌هاي هيئت‌هاي اجرايي بوند، عملاً نظارتي را اعمال نكردند.

يعني هيئت‌هاي اجرايي به نظر آن‌ها توجهي نكردند و هيئت‌هاي اجرايي بيش از 30 هزار نفر را رد صلاحيت كردند كه خود اين عمل، با توجه به عدم اعتناي آنان به نظر هيئت‌هاي نظارت، اعمال نظارت استصوابي بود و جالب اينجا است كه اين عمل در حالي صورت پذيرفت كه بسياري از آنان در مصاحبه‌ها و اظهارنظرهاي خود به شدت با نظارت استصوابي مخالفت كردند و آن را محكوم مي‌نمودند.

در جواب اين اشكال آخر، بايد عرض كنيم كه در زمان حضرت امام  نيز چنين نظارتي اعمال مي‌شده است و اين نظارت، اختصاصي به زمان حال ندارد. اولين مورد اعمال آن در انتخابات رياست جمهوري سال 58 بود كه  فردي از طرف امام مسئوليت اعمال نظارت استصوابي در تأئيد و ردصلاحيت نامزدهاي رياست جمهوري را برعهده گرفت كه از اين طريق نيز بسياري رد صلاحيت شدند.

و مورد ديگر در سال 60 بود كه در جريان انتخابات رياست جمهوري بسياري از كمونيست‌ها و بسياري از كساني كه به اسلام اعتقاد نداشتند، با اعمال نظارت استصوابي ردصلاحيت شدند و اين اقدام بر اساس قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات، مصوب همان سال بود كه بيان مي‌داشت: «نظر شوراي نگهبان  در مورد ابطال يا توقف انتخابات قطعي و لازم الاجرا است و ادامه انتخابات در حوزه‌هايي كه از طرف شوراي نگهبان متوقف گرديد، بدون اعلام نظر ثانوي شوراي نگهبان وجه قانوني ندارد و جز شوراي نگهبان هيچ مقام و مرجع ديگري حق ابطال يا متوقف كردن انتخابات را ندارد.»

در سال 62 نيز عده‌اي از نامزدهاي نمايندگي رد صلاحيت شدند و در همان سال، عام بودن – يعني استصوابي بودن – نظارت شوراي نگهبان در قانون انتخابات بدين صورت كاملاً تصريح شد: «نظارت بر انتخابات مجلس بر عهده شوراي نگهبان  مي‌باشد، اين نظارت، استصوابي عام و در تمام مراحل و در كليه امور مربوط به انتخابات جاري است.»

و سرانجام در سال 70، زماني كه بحث نظارت استصوابي به صورت يك شبهه از جانب برخي از جريان‌هاي سياسي مطرح گرديد، رئيس هيئت مركزي نظارت بر انتخابات از شوراي نگهبان تقاضاي تفسير اصل 99 قانون اساسي را نمود و شوراي نگهبان نيز اين اصل را اينگونه تفسير نمود: «نظارت مذكور در اصل 99 قانون اساسي استصوابي است و شامل تمام مراحل اجرايي انتخابات از جمله تأئيد و رد صلاحيت كانديداها مي شود.» بدنبال اين تفسير بود كه ماده 3 قانون انتخابات، اصلاح گرديد. البته در اين خصوص هنوز جاي بحث بسياري است كه در اين مختصر نمي‌گنجد.

انتهای پیام/