به گزارش یزد آوا به نقل از کافه حقوق، شورای نگهبان در حالی فروردین ماه امسال و پیش از برگزاری انتخابات پنجمین دوره شوراهای اسلامی شهر و روستا، عضویت اقلیت‌های مذهبی در شوراهای شهر را غیرشرعی عنوان کرده بود که حالا دیوان عدالت اداری هم به استناد همین نظر، عضویت یکی از اعضای شورای شهر یزد را معلق کرده است. تصمیمی که با واکنش‌های زیادی روبرو بوده است.

فروردین ماه ۹۶ بود که فقهای شورای نگهبان پیرامون تبصره یک ماده ۲۶ قانون شوراها اظهار نظری را اعلام نمودند که سرو صدای بسیاری در فضای سیاسی و رسانه ای به راه انداخت. اما ماجرا به همان زمان ختم نشد. بار دیگر در مهر ماه ۹۶ دیوان عدالت اداری به استناد همان اظهار نظر شرعی عضویت یکی از اعضای زرتشتی شورای شهر یزد را تعلیق نمود. این بار نیز جنجال رسانه ای زیادی پیرامون این تصمیم دیوان عدالت به راه افتاد. برای روشن شدن ابعاد حقوقی این موضوع با دکتر راجی، معاون پژوهشی دانشکده معارف اسلامی و حقوق دانشگاه امام صادق(ع) گفتگویی صورت گرفته است.

آقای دکتر از دو منظر می توان به این ماجرا پرداخت. نخست دستور موقتی که دیوان صادر نموده است و دیگری اظهار نظر فقهای شورای نگهبان پیرامون یک تبصره از قانون شوراها. از هر کدام از این دو موضوع که مناسب میدانید توضیحاتتان را شروع بفرمایید.

اجازه بدهید ابتدا تاریخچه‌ای از مسیری که طی شد تا کار به اینجا برسد بیان نمایم. در ماده ۲۶ قانون شوراهای شهر و روستا مصوب سال ۷۵ در مورد شرایط کسانی که می‌خواهند کاندیدا بشوند صحبت کرده است. البته در قانون تنقیحی که در ۱۴ مرداد امسال ابلاغ شده،‌ شماره این ماده تغییر کرده و به شماره ۳۰ تبدیل شده است. یکی از شرایطی که در این ماده اشاره شده، بند ج این ماده است و «اعتقاد و التزام عملی به اسلام و ولایت مطلقه فقیه» را از شرایط انتخاب‌شوندگان اعلام شده است. در تبصره یک این ماده گفته شده که اقلیت‌های دینی شناخته شده در قانون اساسی به جای اسلام باید به اصول دین خود اعتقاد و التزام عملی داشته باشند. پیش‌فرض این ماده و این تبصره این بوده که کسانی که غیرمسلمان هستند ولی معتقد به یکی از ادیان مسیحیت، یهودیت و زرتشتی هستند، اگر به دین خودشان معتقد و ملتزم عملی باشند می‌توانند عضو شورای شهر باشند. این حکم تا به حال هم اجرا می‌شد. در این دوره، قبل از اینکه انتخابات برگزار بشود، فقهای شورای نگهبان به استناد اصل چهارم قانون اساسی مبنی بر اینکه همه‌ی قوانین و مقررات در کشور باید مبتنی بر موازین اسلامی باشد، در مورد این تبصره قانونی یک اعلام نظر شرعی کردند.

اولین نکته‌ای که باید توجه داشت این است که این چنین اظهارنظرهای شرعی در نظام جمهوری اسلامی بی‌سابقه نیست. موارد متعددی در اظهار نظرات فقهای شورای نگهبان داریم که در مورد قوانین بعد از اینکه این قانون لازم‌الاجرا شده، اظهارنظر کرده‌اند. هم در مورد قوانینی که مصوب قبل از انقلاب هست، هم در مورد قوانینی که مصوب بعد از انقلاب هست، نظیر قوانین مصوب شورای انقلاب و قوانینی که مصوب مجلس شورای اسلامی هست، اظهارنظر شرعی فقهای شورای نگهبان را شاهد بوده‌ایم.

قوانینی که مصوب مجلس شورای اسلامی است طبیعتاً بعد از حیات شورای نگهبان به تصویب رسیده‌اند و شورای نگهبان در این باره در ابتدا ایرادی نگرفته است، اما بعداً متوجه شده که این متن، این ماده یا تبصره می‌تواند مغایر شرع تلقی شود. در اینجا فقهای شورا نظر خودشان را اعلام کرده‌اند. موارد متعددی از این قبیل داریم که این‌ها در سامانه نظرات شورای نگهبان هم قابل دستیابی است. مثلاً در مورد اوقاف، چنین اظهارنظری از فقهای شورای نگهبان را داشتیم. در موارد دیگر هم این سابقه را داشتیم. لذا ورود این چنینی فقهای شورای نگهبان بی‌سابقه نیست. اینها همانطور که عرض کردم مبتنی است بر اصل چهارم قانون اساسی.

فقهای شورای نگهبان در تاریخ ۲۶/۱/۹۶ اعلام کردند کسانی که مسلمان نیستند می‌توانند عضو شورای شهر باشند ولی صرفاً در شهرهایی که اکثریت اعضای آن شهر مسلمان نباشند و پیرو دین دیگری باشند. ولی در جایی که اکثریت اعضای مردم آن شهر مسلمان باشند، غیرمسلمان‌ها نمی‌توانند به عضویت شورای آن شهر در بیایند. از این جهت فقهای شورای نگهبان تبصره یک ماده ۲۶ را نسبت به چنین مناطقی مغایر شرع اعلام کردند. پس چنین نیست که این تبصره کلاً ابطال شده باشد، بلکه صرفاً نسبت به مناطقی است که این وضعیت را دارند.

بعضی مقایسه کرده بودند که چطور نماینده مجلس از اقلیت‌های دینی داریم، اما عضو شورای شهر از اقلیت‌ها نمی‌توانیم داشته باشیم؟ اما واقعیت آن است که شورای نگهبان اینجا هم همان حکم را دارد و تأکید می‌کند که اقلیت‌ها نیز می‌توانند عضو شورای شهر باشند، به شرطی که از طریق اکثریت غیرمسلمانان انتخاب گردند.

در اینجا باید به چند نکته توجه کرد. نکته اول اینکه موضوع نمایندگان اقلیت‌ها در مجلس، در قانون اساسی آماده است. اما در مورد عضویت آنها در شوراها حکم صریح قانون اساسی نداریم. نکته مهمتر اینکه آن نمایندگان مجلس را چه کسی انتخاب می‌کند؟ خود آن اقلیت‌ها. این‌هایی که مسیحی هستند نماینده‌ای از بین خودشان انتخاب می‌کنند. زرتشتیان و یهودیان هم همین طور.

ولی در شورای شهر مسئله فرق می‌کند. قرار است که در شهری که اکثریت مسلمان هستند، فرد غیرمسلمانی را انتخاب بکنند که فقهای شورای نگهبان چنین امری را مغایر شرع اعلام کرده‌اند.

یک حرف اشتباهی هم من دیدم که گاهی افراد مطرح کردند اینکه که این نظر آیت الله جنتی به عنوان دبیر شورای نگهبان است. اگر خوب دقت کنیم در خود همین متن گفته شده که «نظریه‌ی فقهای شورای نگهبان» به شرح زیر است … . طبیعی است که وقتی نظر یک شورایی را اعلام می‌کنند، یک نفر آن را امضا می‌کند و ابلاغ می‌کند. این وظیفه در شورای نگهبان بر عهده دبیر یا قائم مقام دبیر است و چنین نیست که نظر شخصی ایشان باشد. ممکن است حتی شخص ایشان مخالف باشند، اما زمانی که اکثریت فقهای شورا چنین نظری داشتند، دبیر موظف است آن را ابلاغ نماید.

آیاچنین رویه‌ای قابل توجیه است؟ ببینید بخشی از این قوانین به قوانین قبل از انقلاب و قوانین شورای انقلاب برمی‌گردد که شورای نگهبان آن موقع حیاتی نداشته و آن موقع اظهارنظر نکرده. اما قوانینی که بعد از حیات شورای نگهبان تأسیس می‌شوند و شورای نگهبان نسبت به آنها اظهارنظر می‌کند و بعداً از نظر خودش برمی‌گردد، با فرض که این رویه سابقه داشته باشد، آیا از نظر قانون اساسی و قوانین عادی‌مان این قضیه شدنی است؟

باید چند نکته را در این زمینه توجه کرد، اولاً اینکه در حالت کلی آیا اصولاً ممکن است ما یک قانون یا مقرره‌ای داشته باشیم، یک مدتی هم اجرا شود بعد بیاییم بگوییم این مقرره دیگر اجرا نشود؟ تا حالا اجرا می‌شده، حالا از این به بعد اجرا نشود. آیا چنین چیزی ممکن است؟ پاسخ این است که بله، ممکن است. وقتی دیوان عدالت اداری می‌آید یک آئین‌نامه‌ یا بخشنامه را ابطال می‌کند همین اتفاق می‌افتد و جلوی اجرایش را می‌گیرد. ممکن است بیست یا سی سال هم اجرا شده باشد، ولی الان جلوی اجرایش را می‌گیرد. وقتی خود مرجع تصویب‌کننده، مصوبه خود را لغو می‌کند یا تغییر می‌دهد هم همین اتفاق می‌افتد. وقتی که مرجع تصویب‌کننده دولت هست، خودش می‌آید مصوبه خودش را تغییر می‌آید. مصوبه قبلی را پس می‌گیرید و یک حکم جایگزین را به جای آن اجرا می‌کند. مجلس هم می‌تواند مصوبه خود را تغییر دهد.

پس اصل این قضیه که یک قانونی یا مقرره‌ای یک مدتی اجرا ‌شود، بعد جلوی اجرایش گرفته می‌شود منعی ندارد. منطقی هم هست و همه جا هم مرسوم است. در مورد مصوبات دولت ما دیوان عدالت را داریم که ابطال می‌کند، رئیس مجلس را داریم که براساس اصول ۸۵ و ۱۳۸ اعلام نظر می‌کند و جلوی اجرا را می‌گیرد.

مطابق اصل چهارم قانون اساسی این صلاحیت برای فقهای شورای نگهبان وجود دارد که این کار را انجام بدهند، حالا این قانون می‌خواهد مصوب قبل از انقلاب باشد یا مصوب بعد از انقلاب. با توجه به اینکه اصل چهارم قانون اساسی می‌گوید همه قوانین و مقررات در کشور باید براساس موازین شرع باشند و مسئول تشخیص این امر فقهای شورای نگهبان هستند، اگر به هر دلیلی فقها در یک زمانی مغایرت با شرع یک قانونی را تشخیص ندادند، آیا باید بگوییم راه کاملا بسته است؟ می‌توانیم چنین چیزی بگوییم؟ وقتی در اصل چهارم قانون اساسی می‌گوید این اصل بر اطلاق و عموم همه قوانین از جمله خود قانون اساسی هم حاکم است، یعنی ما برای موازین شرع‌مان یک اهمیت فوق‌العاده قائل هستیم. بنابراین می‌گوییم هرچه هست، باشد، این شرع‌مان مهمتر است. ما برای شرع ارزش بیشتری قائل هستیم. لذا این اختیار را برای فقهای شورای نگهبان در نظر گرفتیم که هر جا متوجه شدند یک امری خلاف شرع است جلویش را بگیرند. در اینجا هم همین اتفاق افتاد.

چرا الان کار به دیوان عدالت اداری کشیده شد؟

می‌دانید که برای انتخابات اعضای شوراهای اسلامی شهر و روستا، مرجع نظارت بر این انتخابات طبق قانون، خود مجلس هست. آن زمانی که این نظر فقهای شورای نگهبان اعلام شد، طبق این نظری که فقها دادند باید در آن شهرهایی که اکثریت مسلمان بودند صلاحیت کاندیداهایی را که غیرمسلمان هستند تأیید نکنند. ولی متأسفانه این امر عملی نشد و ما شاهد بودیم که اصلاً به نظر شورا هیچ وقعی ننهادند.

یعنی شما می‌فرمایید فارغ از اینکه فقهای شورای نگهبان طبق قانون اساسی عمل کرده یا نکرده باشند، این اظهارنظر بالاخره حکمی است که صادر شده و در روزنامه رسمی چاپ شده، بنابراین لازم الاجرا هست و از سوی هیئت‌های نظارت باید اجرا می‌شده. درسته؟

بله، ولی این اتفاق نیفتاد و اصلاً گویا چنین نظری صادر نشده بود. اگرچه در دوره‌های پیش چنین نظری نبود و کاندیداهایی غیر مسلمان در انتخابات شرکت می‌کردند و حتی رأی هم آورده بودند و عضو شورای شهر بودند ولی این دوره این نظر صادر شده بود و لازم‌الاتباع بود.

در نتیجه این امر بعد از انتخابات شکایتی به دیوان عدالت اداری انجام گرفت به این عنوان که این شخصی که به عنوان نماینده به صورت خاص در شورای شهر یزد انتخاب شده، صلاحیت نمایندگی شورای شهر را ندارد، چراکه با توجه به این نظری که فقهای شورای نگهبان اعلام کردند، باید صلاحیت‌ ایشان رد می‌شده ولی این اتفاق نیفتاده و صلاحیت ایشان رد نشده و انتخابات برگزار شده است. به همین جهت این فرآیندی که اتفاق افتاده و انتخاب ایشان، غیرقانونی است و از دیوان عدالت خواستند که انتخاب ایشان به عنوان عضو شورای شهر ابطال شود.

شعبه مربوطه در دیوان عدالت موضوع را بررسی کرده، آن چیزی که تا الان آمده بیرون و مشخص شده این است که یک دستور موقتی صادر شده است. دستور موقت هم طبق قانون دیوان در جایی است که قبل از اینکه رأی نهایی صادر شود، در مواردی که یک ضرر جبران ناپذیری، یک چیزی که جبران ضررش متعسر و سخت است، اجازه داده شده به دیوان عدالت که دستور موقت صادر بکند. یعنی آن امری که مورد شکایت شاکی است، فعلاً اجرای آن امر متوقف بشود. شعبه مربوطه هم این دستور موقتی که صادر کرده، بر همین اساس است. دیوان می‌گوید ما بررسی اولیه انجام دادیم، فعلاً با توجه به این نظر فقهای شورای نگهبان مبنی بر خلاف شرع بودن تبصره یک ماده ۲۶ قانون تشکیلات و انتخابات شورای شهر، ما دستور موقت را صادر می‌کنیم که جلوی این خسارتی که در آتیه جبرانش غیرممکن است گرفته شود.

آیا سابقه دارد که دیوان عدالت راجع به انتخابات شوراها ورود کند؟ چون غیر از شورای شهر و روستا، مابقی انتخابات‌ها با نظارت شورای نگهبان صورت می‌گیرد و اصلاً هیچ نهاد قضایی یا نهاد اجرایی دیگری ورود ندارد به این بحث. یعنی سابقه این را ما در هیچ انتخابات دیگری نداریم. تنها جایی که اتفاق افتاده این بوده شاید. در این طور موارد صلاحیت دیوان به چه صورت است؟ ورود دارد؟ چه مواردی را می‌تواند ورود بکند. یعنی مغایرت با قوانین در چه مواردی است؟ عدم مغایرت با قوانین در چه مواردی است؟

در بعضی از کشورها پیش‌بینی شده است که می‌توانند از ناظر بر انتخابات یا از فرآیند انتخابات به مرجع قضایی یا مجلس شکایت بکنند. به بیان دیگر، مرجع نهایی انتخابات، قوه قضائیه یا مجلس است. در کشور ما در مواردی که شورای نگهبان ناظر است، ناظر نهایی است و این شکایت به خودش صورت می‌گیرد. اما طبق قانون مصوب مجلس، ناظر بر انتخابات شوراها خود مجلس شورای اسلامی است. لذا ما در این مورد حکم قانون اساسی نداریم. استنباطی که شورای نگهبان در این مورد داشته این است که با توجه به این که این حکم در قانون عادی آمده و طبق قانون عادی ناظر بر انتخابات شوراها مجلس است، اظهار نظر این مقام یعنی هیئت‌ نظارت مجلس، مثل سایر مقامات اداری است.

شما از امور اداری که در کشور اتفاق می‌افتد می‌توانید در قوه قضائیه در مرجع مربوطه شکایت کنید. اصول مختلف قانون اساسی این حق تظلم‌خواهی در قوه قضائیه را به رسمیت شناخته است. هم اصل ۱۵۶ و سایر اصول قانون اساسی می‌گوید مرجع عام تظلم‌خواهی دادگاه‌های دادگستری است.

یک طرحی اگر اشتباه نکنم با نام طرح اصلاح موادی از قانون تشکیلات و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران در بهمن ۹۵ به تصویب مجلس رسید و در آنجا چیزی مصوب شده بود که از مفاد آن برمی‌آمد که نظری که ناظر بر انتخابات در شوراهای شهر صادر می‌کند قابل شکایت در دیوان عدالت یا هیچ مرجع قضایی دیگری نیست. اگرچه تصریح نکرده بود ولی از این مصوبه این طور استنباط می‌شد.

شورای نگهبان این مفاد را مغایر قانون اساسی اعلام کرده است. نظری که در اسفند سال ۹۵ شورای نگهبان صادر کرده است می‌گوید «اطلاق تبصره سه ماده ۱۶ نسبت به عدم تأثیر رسیدگی مراجع قضایی در انتخابات مغایر اصل ۱۵۶ قانون اساسی شناخته شده است.» چرا که اصل ۱۵۶ می‌گوید دادگستری مرجع عام رسیدگی به تظلمات است.

چون این تبصره حق تظلم‌خواهی را از افراد سلب می‌کند؟

بله، این تظلم‌خواهی را باید بپذیرید و آن را در موضوع، مؤثر بدانید. در مورد انتخابات‌های دیگری که خود شورای نگهبان ناظرش هست می‌گوید استثناء شده از این امر. یعنی خود شورای نگهبان در اصل شده مرجع تظلم‌خواهی. مرجع تظلم‌خواهی در مورد سایر انتخابات‌ها خود شورای نگهبان است. البته در مورد بحث جرائمی که اتفاق می‌افتد قوه قضائیه بررسی می‌کند اما در مورد خود انتخابات و شکایت مربوط به خود انتخابات و فرآیند انتخابات خود شورای نگهبان مرجع ناظر و نهایی است.

چون در اصل ۹۹ قانون اساسی گفته که ناظر انتخابات شورای نگهبان است، از این برمی‌آید که ناظر نهایی است. ولی در مورد انتخابات شوراها، چنین چیزی را در قانون اساسی نداریم و لذا موضوع نظارت بر انتخابات هم می‌تواند مورد تظلم‌خواهی در قوه قضائیه قرار بگیرد. از این جهت شورای نگهبان آن تبصره‌ای که رأی مرجع قضایی را در انتخابات شوراها مؤثر نمی‌داند، آن را مغایر اصل ۱۵۶ قانون اساسی اعلام کرده است. مجلس آمد با یک اصلاحیه‌ای ماده را به تصویب رساند که این اصلاحیه هم نظر شورای نگهبان را تأمین نکرد.

در اصل به یک نحوی می‌خواست آن محتوا را مجلس نگه دارد ولی شورای نگهبان آن اصلاحیه را نپذیرفت و در نهایت چیزی که اتفاق افتاد، مجلس شورای اسلامی آن تبصره را حذف کرد. در مصوبه نهایی مجلس که ۲۵/۴/۹۶ برای شورای نگهبان ارسال شده است نوشته تبصره سه حذف می‌شود و لذا دیگر ما تصریحی در این مورد در قوانین نداریم. من البته خبر ندارم که در ادوار پیش انتخابات شوراها شکایتی به قوه قضائیه شده یا نشده. ولی در این مورد این شکایت شده و ظاهراً شکایات دیگری هم مطرح شده. البته اصل این موضوع قابل بررسی است. این که من عرض کردم طبق قوانین و مقررات بود ولی باز می‌شود عمیق‌تر هم وارد بررسی شد.

راجع به صلاحیت دیوان؟

نه، به صورت کلی عرض می‌کنم، یعنی در مورد صلاحیت قوه قضائیه که می‌شود از فرایند انتخابات به آن شکایت کرد یا نه. مطالبی که عرض کردم، نظر شورای نگهبان بود که آن را از همین نظری که در مورد این مصوبه داده شده، استنباط می‌کنیم که نظر شورا این بوده.

رأی نهایی هم که صادر نشده. منتها وقتی صلاحیت دیوان در اینجا اثبات شود نتیجه چه می‌شود؟ یعنی اگر دیوان رای بدهد به اینکه انتخابات مغایر با قانون بوده و صلاحیت این فرد ابطال می‌شود، حضورش در شورای شهر ابطال می‌شود؟ آن آراء ابطال می‌شود؟

اتفاقی که می‌افتد این است که اگر دیوان چنین رأیی بدهد، شخصی که به عنوان عضو انتخاب شده، انتخاب ایشان باطل است و دیگر عضو شورا نیست. یعنی چون از ابتدا تأیید صلاحیتش صحیح نبوده و مطابق با قانون نبوده، به تبع آرائی هم که آورده اثری ندارد. حالا در مورد اینکه جانشین ایشان چه کسی خواهد شد، باید به قانون شوراها مراجعه کرد. در آنجا گفته شده که از اعضای علی‌البدل یعنی کسی که بیشترین رأی را آورده، جایگزین می‌شود. در ماده هفت همین قانون شوراها گفته شده «در صورت استعفا، فوت، یا سلب عضویت هر یک از اعضای شوراهای اسلامی روستا و شهر عضو علی‌البدل به ترتیب آراء جایگزین می‌شود.» لذا نفر بعدی که بیشترین رأی را آورده او جایگزین می‌شود.

پس این تعلیقی که اتفاق افتاده باید نفر بعد جایگزین بشود؟

نه، چون فعلاً سلب عضویت نشده، بلکه تعلیق شده است، لذا مشمول این ماده نیست و لذا در حال حاضر متن این ماده قابل استناد نیست. تبصره ماده هفت در این مورد تکلیف را مشخص کرده است. طبق این تبصره «هر گاه عضوی به هر دلیلی تا دو ماه در جلسه شورا شرکت ننماید تا تعیین تکلیف نهایی که نباید بیش از شش ماه به طول بینجامد از عضو علی‌البدل در جلسات به عنوان جانشین دعوت به عمل می‌آید.» پس موقتاً نفر بعدی شرکت می‌کند ولی باید حداکثر تا شش ماه، تعیین تکلیف شود.

ممکن است به نظر برسد آرائی که به این فرد داده شده همه ابطال می‌شود. این وسط مسئولیت را چه کسی باید به عهده بگیرد. آن رأی که داده شده، اگر حق‌الناس هست، به فرض تضییع می‌شود با این عمل، مسئولیت این قضیه بر عهده چه کسی است؟

مسئولیت به عهده کسانی است که این کار را انجام دادند و نظارت کردند و تأییدش کردند. آن‌ها مسئول هستند. حالا اگر بخواهید بگویید که آنها باید جبران بکنند، راه جبرانی نیست. هر چیزی جبران ندارد. ولی به هر حال کار آن‌ها کار خطایی بوده، اگر رأی نهایی به این صورت صادر شود. خیلی جاها ما داریم که می‌گوید فلان کس مسئول هست، ولی قابل جبران نیست. البته ممکن است مسئولیت اداری یا کیفری داشته باشند.

انتهای پیام/